La loi, expression de la volonté générale, est à la fois norme et procédé de gouvernement. La maîtrise de la fonction législative est alors conçue comme un enjeu de pouvoir. Le droit public a, dès la Révolution, été empreint de la théorie légicentriste. Dès lors, la loi devrait être l’oeuvre du Parlement. Or, cette vision rousseauiste du système normatif doit être nuancée. Bien que l’exercice par le Gouvernement du pouvoir législatif apparaisse incompatible avec le principe démocratique, l’analyse du critère organique de l’acte législatif conduit à reconnaître une place essentielle à l’Exécutif dans son édiction, et ce quel que soit le régime politique envisagé.
L’examen de l’histoire constitutionnelle française montre une nette disjonction entre l’organe et la fonction. Nonobstant le principe d’identification du Parlement à la fonction législative, qui reste au coeur du droit public français, les exceptions se sont toujours présentées, remettant ainsi en cause le critère organique de la loi. Il est alors possible de relever, selon une variation de l’intensité de la participation de l’Exécutif dans le processus législatif, trois degrés d’intervention de l’Exécutif dans le processus de formation de la loi, dont une analyse en profondeur permet en outre de révéler la concordance avec la classification traditionnelle des régimes politiques. Dans les régimes d’indépendance entre les organes (la Constituante et la Législative, le Directoire, la Seconde République), alors que l’organe législatif devrait être le titulaire exclusif de la fonction législative, l’Exécutif apporta tout de même sa contribution à la formation de la loi, et ce de manière irréductible. Dans les régimes d’interdépendance des organes (la Restauration et la Monarchie de Juillet, les Troisième et Quatrième Républiques), l’Exécutif collaborait avec le Législatif dans l’édiction de la norme législative. Enfin, dans les régimes de dépendance du Législatif vis-à-vis de l’Exécutif (les Premier et Second Empires, les Gouvernements de fait), le pouvoir législatif se trouvait concentré au profit de l’Exécutif.
Il apparaît alors que la Constitution de la Cinquième République, réservant à l’Exécutif la maîtrise de la procédure législative, n’a pas opéré de réelle Révolution juridique, mais n’a fait qu’enraciner les textes et les pratiques élaborés dans son laboratoire constitutionnel.
